中国式金融分权研究简介

近年来伴随着我国工业化和城市化进程，一方面，地方金融发展迅速，以地方性城商行和农商行为代表的地方金融机构快速扩张，地方金融控股集团大量涌现；地方金融机构中民间资本比例不断增加，民营银行开始出现，小贷公司、互联网金融、民间借贷和股权众筹等民间融资迅猛发展，区域金融市场乃至金融中心逐步形成。另一方面，在地方金融快速发展的同时，也蕴含着较为严重的地方金融风险，如地方金融机构盲目跨区域扩张经营，地方银行挤兑风波时有发生；民营企业（以下简称“民企”）在股权质押、连环担保、银行抽贷、债券违约等融资方面的问题集中爆发；地方金融市场违规发展案例频发；互联网金融、民间非法集资频频引发“跑路潮”和“挤兑潮”；地方政府融资平台高负债和国企高杠杆等。上述极具中国特色的地方金融发展及其风险现象反映了我国金融分权化的事实，是与中国经济转型相伴生的特色金融制度（即金融分权）演变的结果，从根本上讲与我国经济发展过程中中央、地方政府（国企）、民营企业间金融资本分配问题密切相关。

地方金融的快速发展和地方金融风险的显现，使得金融分权理论越来越受到学术界的认可和重视，但缺乏统一的分析框架和范式，特别是基于我国经济转型背景的理论框架。金融分权（Financial Decentralization）的概念最早由Qian & Weingast（1997）在对我国金融体制研究基础上提出，早期金融分权主要指的是地方政府对金融资源，尤其是四大行地方分支机构的行政干预。此后，涌现了大量文献对金融分权概念、度量、内涵和影响的讨论和研究，然而现有研究对金融分权的内涵和定义阐释具有一定差异，视角和理论分析逻辑也不尽相同，从而研究结论五花八门，在相同问题上得到互斥的结论也屡见不鲜。虽然这在科学研究过程中再正常不过，但长期缺乏相对统一的分析逻辑始终不利于该领域的扩展和学术探讨交流。因而，为了在我国经济金融转型背景下，理顺我国金融分权的逻辑框架，进一步推动金融分权与地方金融的理论和实证研究，我们首先需要从理论上回答以下几个问题：如何界定金融分权？我国金融分权是如何演进的，及其内在逻辑是什么？最优金融分权的决定机制是什么？如何解释我国金融分权的实际演变过程及地区差异？

一、中国经济转型发展的两个基本事实

认识我国金融分权制度有必要强调以下两个视角和基本事实。第一，中国是一个发展中国家，正在也将继续经历快速的赶超发展阶段，包括工业化和城市化等多方面的结构变迁。第二，中国特色市场经济制度蕴含的两个独特背景，其一，中国政府（无论是中央还是地方）是发展型政府，显著有别于仅提供公共服务的西方国家政府；其二，中国特色市场经济是以公有制为主导的经济制度，与完全私有化的经济体也显著不同。发展中国家的基本国情决定了作为发展型政府需要致力于推动工业化和城市化的进程，中央与地方政府之间、地方政府之间天然存在竞争关系，而以公有制为主导的经济制度之下国有企业与民营企业之间又必然存在竞争。所有竞争最后都集中表现为资本竞争，这样，就产生了相应的金融资本分配制度——金融分权制度。

二、中国式金融分权的演变与内涵是什么

在《中国式金融分权》（洪正、胡永锋，2017）一文中，我们详细梳理了我国金融分权演变的三个阶段，并给出了中国式金融分权的完整定义。伴随我国工业化和城市化的进程、计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型，金融领域内中央与地方、政府与市场之间的关系也随之不断演进。在我国经济渐进转型的大背景下，金融领域权力配置时而分权，时而集权，金融分权总体呈现隐形、渐进、反复、非制度化的特征。依据地方发展融资与金融风险控制的权衡，我们可以将改革开放以来金融分权演变划分为三个阶段：1978年至1993年为第一阶段，为配合经济领域放权让利的改革发展目标，金融领域打破“大一统”的银行体系，地方金融开始发展，为经济发展提供资金支持，金融开始分权；1994年至2001年为第二阶段，金融风险累积威胁经济安全，中央上收地方权限，整顿地方金融，强调金融风险的化解与防范，金融重新集权；2002年至今是第三阶段，金融发展与风险防范并重，金融适度分权。这一阶段又可根据存量和增量改革的不同分为两个子阶段：2002-2006年现有商业银行的股份制改造和上市；2007至今以新型农村金融机构改革为标志的地方金融快速发展。

任何领域的分权本质上都是一种权利及相伴随的义务在不同主体之间划定与分配的过程，我国的金融分权也不例外，但更有其内在的特殊性。首先，金融分权的首要目的是为了配合一国经济发展战略，实现经济长期增长。由于金融在现代经济发展中的核心作用，各国都针对本国的经济发展战略采取了与其相匹配的金融制度安排。如为实现重工业优先发展的赶超战略，我国采取了高度集中的金融集权制度，（中央）政府垄断了绝大多数金融权力，由市场来支配的金融资源被严格限定；而在遵循比较优势的发展战略后就需要金融资源的控制权不断地由政府转向市场，采取不同程度的金融分权制度。其次，从金融权力划定的主体来看，主要包括中央政府、地方政府和市场，由于金融业具有高杠杆、高风险、高传染性等特殊性，中央政府与地方政府就金融资源控制权和监管权的划分就成为金融分权最为重要的内容。最后，金融分权是金融领域内各参与主体不断博弈的结果，金融分权程度处于不断调整过程中。当然，除了显性的金融权力划分外，隐性的金融权力也十分突出。与财政分权由最初基于临时规则的“财政承包制”最终发展成正式的“分税制”不同，金融分权尽管在总体上呈现出由隐性向显性发展的趋势，但正式的金融分权制度远未形成。

基于金融分权演进的逻辑和我国经济转型发展的基本事实，我们将金融分权定义为：为推动一国经济长期增长，激励地方发展经济，在不同层级政府之间以及政府与市场之间就金融资源配置权和控制权进行划定与分配的一系列显性和隐性的制度安排。具体可分为两个层次：中央政府向地方政府的分权（金融分权Ⅰ）、（地方）政府向民间的分权（金融分权Ⅱ）即金融民营化或市场化。金融分权是由我国工业化和城市化进程所引致的发展资本需求和分权竞争制度所内生决定的。从内涵上讲，金融分权包括三种金融权力，即金融发展与创新权、金融控制权和金融监管权在不同主体之间的划分。一般而言，金融分权又可分为横向和纵向两个维度，横向分权主要发生在中央政府各部委之间以及各地方政府之间的竞争，而纵向分权则主要发生在中央与地方政府之间、政府与市场之间以及地方政府之间。现有大量金融分权的实证研究，其实主要集中在横向金融分权层面，如财政分权与金融分权的关系、综合监管与分业监管等，而我们的讨论和研究则主要围绕纵向金融分权展开。

三、金融分权的内在经济学逻辑是什么

我们在对金融分权理论的探索经历了两个阶段，尤其是对其中的核心机制的认识——国有企业在我国经济增长中的积极作用到底是什么？

第一阶段，我们将国企的积极作用笼统概况为政府的“控制权收益”，然后静态地讨论资本如何分配以实现最优经济增长（洪正、胡勇锋，2017）。对于社会主义国家而言，控制国有企业至少可以带来两方面的收益：一是从政治角度来讲，可以坚持公有制占主体的社会主义方向；二是从经济角度来讲，可以保持政府对国民经济的影响力，为有效实施政府发展战略和宏观调控意图提供物质基础。大多数文献都假定国有企业效率低于民营企业，如果控制国有企业没有相应收益，均衡结果必然是国有企业最终将完全消失，而民营企业将占据全部经济，很显然这与我国的经济现实不符。基于模型的分析，我们可以得到一个基本结论：随着地方国企相对民企的效率提高，地方国企的控制权收益越大，地方政府越倾向于控制地方金融资源，即地方政府向市场分权（金融分权II）越小；随着央企的控制权收益增加，央企相对地方国企和民企的效率提高，中央越倾向于对地方分权（金融分权I）减小，反之则反。基于这一基本结论，我们提出“政府对待民营经济态度（民营经济政策）的钟摆假说”来解释金融分权Ⅱ的演变，而金融分权Ⅰ的演变则主要取决于由财政分权所决定的中央与地方的财政状况。政府对待民营经济态度（民营经济政策）的钟摆假说：由于国企效率普遍低于民企，当国企出现严重亏损、经济发展减缓时，政府希望通过激励民营经济发展为经济增长提供动力，此时民营经济便得到鼓励或青睐，政策会向民营经济摆动，金融资源分配更多地表现为市场化或民营化；反之，当国企经营状况普遍好转、经济稳定增长时，政策便会摆向国企，民营经济生存空间将受到很大挤压，金融资源更多地向国企集中。民营经济政策的钟摆原理维持了国有经济与民营经济之间的动态平衡，反映了以公有制为主体的社会主义市场经济的基本定位，进而决定了我国金融分权Ⅱ的演变。

第二阶段，我们将国企作用内生于经济增长之中，将国企在经济增长中的作用概括为“产业升级的先导性作用”，并在经济增长框架构建了一个动态一般均衡模型来分析国有企业在我国经济赶超过程中的积极作用，试图回答：为什么在看似低效的国企和落后的以国有银行为主导的金融体系下中国实现了经济转型过程中的高速增长，而没有像东欧国家那样落入“国企陷阱”？（洪正、张琳、肖锐，2021）。其基本逻辑是：赶超型经济增长需要通过产业快速跃升来实现，产业的不断跃升需要大量进入成本和更多资本投入，这会导致企业面临跃升阶段早期亏损而后期盈余的跨期预算约束问题。由于发展中国家普遍金融市场不完善，所以民企很难在短期内克服信贷约束完成产业自然跃升，而国有企业则可以通过国有银行有效动员储蓄和分配资本绕开跨期预算约束，推动产业跃升进程，实现赶超发展。

我们研究发现国企对经济产出具有两方面的作用：一方面国企引导的产业升级增加了当期居民收入，使更多的居民可以在下一期克服信贷约束进行投资，进而增加经济产出，我们将这一效应称为（动态）信贷挤入效应；另一方面，国企进入资本密集度较高的产业也会挤占一部分本应分配给民企的资本，限制了民企可获得的信贷总量，我们将其称为（静态）信贷挤出效应。而政府跨期预算约束会加剧信贷挤出效应，使得资本更多地分配给低效国企。因此，挤出效应会导致资本在低效国企与高效民企之间的错配，从而抑制经济增长。两个效应的叠加形成了国企最终的增长效应。我们证明当大多数居民初始禀赋较低时，信贷约束使得国企的信贷挤入效应占据主导地位，可以有效提升资本累积速度，避免初始禀赋过低导致的经济发展迟缓。当资本累积到一定规模，居民融资约束得到缓解后，由于自身严重委托代理问题导致的国企低效使得信贷挤出效应逐渐占优。在这一阶段，国企的退出或者私有化可以缓解国企对民企的信贷挤出效应，也可以实现先进技术向民企的转移，有效提高民企生产率。当然在国企过度跃升与延迟退出两种情形下，国企的信贷挤出效应会加剧，最终结果是经济增速反而放缓。这可以很好地解释计划经济后期经济增长的停滞和改革开放后在竞争性行业低效国企的维持对中国经济的拖累。

我们在经济增长框架下对国企产业先导性作用的这一研究，为我们在经济转型背景下动态地探讨我国金融分权的最优决定机制提供了理论基础，也是我们回答“在工业化进程中我国金融分权的决定机制是什么”以及“如何解释我国金融分权的演变阶段”两个问题的关键。

四、最优金融分权的决定机制与地区差异的理论解释

回顾我们一开始强调的两个基本事实和金融分权定义，不难发现中国特有的金融分权制度背后的基本经济思想是发展中国家为实现最优经济增长而进行的金融资本分配。为了实现中国经济赶超发展，推动工业化和城市化进程，促进产业持续升级，在金融市场不完善的情况下，我们需要建立国有企业和国有金融机构来帮助实现产业跃升，即国有企业发挥产业升级先导作用，民营企业随之逐步进行产业升级。为了实现最优的增长路径，需要在国有企业和民营企业之间分配金融资本，并建立起对应的国有金融部门和民营金融部门来具体实施，由此决定了政府与民营部门间的基本金融分权。同时，在地方经济竞争锦标赛下，各地方需要在央企、地方国企和民营企业之间分配金融资本，并分别建立对应的国有金融部门、地方政府控制的金融部门和民营金融部门来具体实施，由此决定了中央政府向地方政府的分权（金融分权Ⅰ）、地方政府向民营部门的分权即金融民营化或市场化（金融分权Ⅱ）。

为了理解我国金融分权制度在经济赶超中的关键作用及其决定机制，我们在《中国经济赶超发展中的最优金融分权》（洪正、张琳、肖锐，2023）一文中，考虑工业化进程和地方政府间金融竞争，从产业升级视角出发，构建了国企发挥先导产业跃升作用的动态一般均衡模型，分析了金融资源在中央与地方（金融分权I）、地方政府与市场（金融分权II）两个层面最优配置（即最优金融分权）的形成机制与演变特征。结果表明：中国特色的金融分权形成主要是由经济赶超发展过程中国企主导的产业升级所致。在有序产业升级（国企及时退出民企能进入的行业并升级到新的产业）下，金融分权可以克服信贷市场不完善对资源配置效率的不利影响，经济增长达到更优的均衡状态，实现赶超发展；与此对应形成了最优金融分权，在增长路径上表现出向地方和市场逐渐倾斜的特点。当考虑国企的产业过度跃升与延迟退出情形时，金融资源配置会偏离最优金融分权，导致经济增速放缓，金融分权相应出现短暂调整（集权），这些都与我国金融分权总体演变趋势和阶段性变化一致。当地方政府为地方经济发展而对金融资源展开竞争时，地方产业结构差异会导致金融分权II的不同。具体来说，产业结构较为先进的地区会吸引落后地区的金融资源，最终产业结构先进地区的金融分权II高于产业结构落后地区。

五、相关经验问题的探索

我们在金融分权度量、影响因素以及金融分权自身的经济金融影响等方面也做了大量经验探索和实证研究。特别是，我们整理了我国银行、证券、保险、信托和基金五大类金融机构的控制权结构，构建了省级金融分权（I、II）指标，实证分析发现地方政府通过国有企业助推产业升级从而影响金融分权是造成金融分权地区差异的重要渠道（洪正、肖锐、张琳，2020）。另外，我们通过两本专著集中探讨了金融分权相关的重要实证问题，其一从金融分权的视角对地方金融控股集团的组建动机、对下属机构的控制方式等内容展开研究和分析（洪正、张硕楠等，2021），其二是在金融分权的视角下集中探讨了我国城商行的公司治理优化相关问题（洪正、何美玲等，2021）。

由于金融分权相关研究仍处于起步阶段，大量概念和机制仍然在探索和讨论之中，部分研究也因数据限制或其他原因存在不完善之处，但无论如何这都是笔者团队的大胆尝试，对于初步构建一个相对完整的金融分权分析框架仍然大有裨益。同时，金融监管分权、人事分权等重要问题仍待深入研究，笔者的团队也正在进行相应理论模型构建和实证检验。

相关文献：

[1]洪正,胡勇锋.中国式金融分权[J].经济学(季刊),2017,16(02):545-576.

[2]洪正,张琳,肖锐.产业跃升、金融结构与中国经济增长[J].管理世界,2021A,37(08):58-88.

[3]洪正,张琳,肖锐.中国经济赶超发展中的最优金融分权[J].经济学(季刊),2023,23(05):1810-1827.

[4]洪正,何美玲,张琳等.民营资本入股降低了城市商业银行的不良贷款率吗?[J].当代经济科学,2019,41(04):88-99.

[5]洪正,张硕楠等，基于金融分权视角的地方金融控股集团发展研究[M]，西南财经大学出版社，2021.

[6]洪正,何美玲等，金融分权背景下我国城市商业银行公司治理优化研究[M],西南财经大学出版社，2021.

[7]洪正,肖锐,张琳.金融分权、国有企业与产业升级——金融分权地区差异的一个经验解释[J].当代财经,2020,428(07):50-62.

[8]洪正,张硕楠,张琳.经济结构、财政禀赋与地方政府控股城商行模式选择[J].金融研究,2017,448(10):83-98.

[9]何美玲,洪正.民营资本入股与银行绩效改进——基于城市商业银行的经验证据[J].当代财经,2019A,416(07):47-58.

[10]何美玲,刘忠,马灿坤.金融分权与制造业企业全要素生产率[J].山西财经大学学报,2019B,41(09):30-44.

[11]马灿坤,洪正,韩雨萌.民营股东会提升城商行公司治理有效性吗?[J].中央财经大学学报,2021,No.412(12):69-80.

[12]肖锐,汤宽之,洪正.产业升级、金融分权与民营企业融资约束[J].当代经济科学,2021,43(02):36-47.

[13]肖锐,罗刚,洪正等.金融分权影响民营企业融资约束的途径：一个补充讨论[J].当代经济科学,2024,46(01):16-29.

[14]He M L , Jiang Q , Hong Z . Mathematical analysis of financial decentralization and economic efficiency in both state-owned and private enterprises[J]. Concurrency and Computation Practice and Experience, 2018, 31.

撰稿人介绍：

洪正

西南财经大学中国金融研究院教授，博士生导师。在《经济研究》《管理世界》《经济学(季刊)》《世界经济》《金融研究》等国内外核心期刊上发表论文30余篇，其中顶级期刊论文10篇，15篇被人大复印资料、《中国社会科学文摘》、国研网等全文转载。主要研究领域：公司金融、银行理论、中国金融转型与发展、农村金融。

张琳

西南财经大学中国金融研究院教授、博士生导师，主要从事中国金融转型理论研究，已在《管理世界》《经济学》（季刊）、《世界经济》《金融研究》等国内外重要学术期刊发表论文多篇。

肖锐

经济学博士，中国金融研究院讲师。近年在《管理世界》《经济学（季刊）》等刊物发表多篇学术论文并参与多项国家级重大科研项目。研究领域：银行理论、中国金融转型与发展、金融分权。

（初审：陈昌松 骆岭 杨瑶|复审：董青马 谭敏|终审：李原）